Que la Administración es una ciencia y su objeto son los pecados es un hecho desde que en la Francia prerrevolucionaria ya se viera en la burocracia una “enfermedad” cuyo espíritu lograra instaurar el bien público para que solo por este medio el trabajo de oficina pudiera existir.
1. Sobre los diez pecados capitales
Filósofos de la burocracia como Carlos Marx, Augusto Compte y el sociólogo probablemente más estudiado, Max Weber, han vertido esfuerzos en sus críticas y propuestas sobre la administración y el gobierno de los Estados. Nuestro propósito es desgranar el análisis que de Del Valle y Chaves presentan en una obra más reciente y alejada de grandes sistemas; los autores, en Los diez pecados capitales de los empleados públicos ofrecen su perspectiva de la naturaleza y los cambios en las administraciones públicas, esta consiste en cómo es el trabajo cotidiano del funcionariado, qué clase de personal es y cómo es la relación con el resto de grupos, que son los políticos, de un lado y la ciudadanía, de otro.
Con este libro se trata de perfilar, el "buen" funcionariado, la "buena" gente política y la "buena" ciudadanía. Los pecados capitales son ampliados hasta diez en homenaje al ensayista Fernando Diaz-Plaja. Esta primera observación tiene la finalidad de justificar el orden formal de toda la obra, si el ensayista había tratado en 1972 las costumbres más castizas de la cultura española, resulta interesante hacer lo propio en 2016, año en que Del Valle y Chaves escriben. El texto contiene diversas anécdotas y referencias a refranes, el lenguaje se aleja de retóricas precisamente haciendo gala de algo que más adelante los autores señalarán y es que, en teoría, hoy el lenguaje de las administraciones públicas está más cercano al lenguaje de la ciudadanía.
Que el escenario burocrático sea sometido a análisis y, a decir verdad, un análisis más reflexivo que de interés puramente teórico, por gentes del gremio funcionarial arroja una perspectiva única para evidenciar aquello que la teoría (o teorías) de la organización problematiza. Es, no cabe duda, un instrumento valioso para acompañar la discusión teórica sobre los problemas, virtudes y el ser mismo de las administraciones públicas como organizaciones diferenciadas de otras (pensemos en asociaciones de vecinos, de padres y madres, empresariales, sindicales…).
Soberbia, avaricia, lujuria, ira, gula, envidia, pereza, frivolidad, intransigencia y oportunismo son los diez pecados de los empleados públicos.
2. No hay máquina sin mecánica
La evolución de las administraciones públicas, desde su configuración como elemento del Estado (de forma notable con la vinculación y el desarrollo del derecho) y el poder que el mismo concepto sugiere, no ha sido lineal ni regular (1). Como decíamos al comienzo, el estilo de composición de la obra hace sobresalir la experiencia, la mecánica, de los autores en la máquina burocrática que son las administraciones públicas.
Pfeffer define la política en las organizaciones como “conjunto de actividades que se realizan para adquirir, desarrollar y utilizar el poder y otros recursos para obtener los resultados que uno prefiere en una situación de incertidumbre o disensión”. Traemos a colación esta definición en la medida en que rescata la idea que también está en Baena del Alcázar sobre la articulación del poder, pero matizamos la última parte de la definición de Pfeffer, ya que en el ámbito de la administración pública nos movemos en un espacio institucional que determina cómo se dan las relaciones entre quienes “hacen política” en este sentido, no solo los empleados públicos, sino todos los miembros de las administraciones públicas, como veremos.
“El enfoque del ensayo -afirman- es evidenciar los puntos débiles de los empleados públicos”. De esta manera nos describen la administración pública (la máquina) por el funcionamiento; un enfoque político de poder y conflicto (2) para el análisis resulta el más idóneo a nuestro juicio, en la medida en que podrá nutrirse de los casos que los autores exponen donde sobresale el corporativismo y un posible agotamiento del mismo, los problemas derivados de la pluralidad de actores en la toma de decisión (sindicatos y políticos de distinto signo, lobbies externos a la propia administración…) también por una estructura jerárquica y de promoción interna así como de la pluralidad de intereses y objetivos, entre otros.
Para ilustrar las relaciones que observamos en el recorrido de la obra fíjese en la figura 1.
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| Figura 1. Elaboración propia. |
Los autores prestan atención a la mecánica que se establece entre los tres grupos que señalamos. Por un lado, los políticos, jefes del funcionariado en relación con sus subordinados nos dirán si existen limitaciones ¿pueden los funcionarios actuar libremente? ¿pueden los políticos actuar libremente? ¿lo hacen?; Por otro lado, el funcionariado consigo mismo, las escalas, distinciones entre el funcionariado, conductas en la oficina, corporativismo; y, en otra esfera, las relaciones y tensión entre el personal de las administraciones públicas, los empleados públicos, y los beneficiarios de sus servicios, los ciudadanos.
3. Funcionarios humanos, demasiado humanos
Dice Thompson en un conocido texto, clásico en su materia, que “los funcionarios cometen inmoralidades por codicia, deseo de poder o lealtad a su familia y amigos. Pero hay una suerte de inmoralidad propia de la función pública que paradójicamente muestra una apariencia más noble, pues no se la comete para satisfacer objetivos personales sino la búsqueda del bien común”, aquí se trata “el problema de las manos sucias”, que sería el equivalente a un pecado capital de índole mayor. No obstante, es cuanto menos interesante pues tan solo en este párrafo aparecen directa o indirectamente gran parte de los pecados que Del Valle y Chaves articulan en su libro.
Precisamente, Thompson da cuenta del “delito” que corrompe la “eficacia indiferente”, el hacer el bien sin mirar a quién, algo que por otro lado se da por hecho sea la norma. Este es un primer punto que destacar de toda la obra, los funcionarios no están exentos de cometer inmoralidades (pecadillos), pero no es lo común, a pesar de la creencia que sí es común. Los funcionarios, desde el agente de policía, la agente de bombero, la médica, el profesor de escuela y hasta la secretaria-interventora de un ayuntamiento, por citar algunos, cumplen con su deber sin animadversión por el jefe o los superiores ni por el ciudadano que no siempre están exentos de responsabilidad en la tensión de la oficina pública.
"Los procedimientos y órganos administrativos no existen por capricho o perjudicar al gentío (…) sino para facilitar el estado de derecho y el bienestar ciudadano (…) si hay abusos o malas prácticas lo suyo es corregirlos" (Del Valle y Chaves 2016: 45).
No se peca de optimismo ni de ingenuidad. Los autores son conscientes, a la luz de toda la obra, de las cuestiones a mejorar y de aquellas que funcionando correctamente es justo resaltar para prevenir el prejuicio común (que es opinión común) del que hablamos anteriormente. Después de todo, han superado las pruebas selectivas, unas “oposiciones”, que se convocan cuando los presupuestos generales del Estado (PGE) o de las comunidades autónomas lo permiten y los gobiernos están por la labor.
Funcionario rutinario
La falta de estímulo del quehacer en la oficina, como si la “Teoría Y” fuera resistente a las administraciones públicas y sus directivos permeables a las aspiraciones del funcionario, no en vano “conforme se acumulan trienios puede más la seguridad de la comodidad y experiencia del viejo puesto que la aventura de uno nuevo con su incertidumbre” (Del Valle y Chaves 2016: 151) problema otro es la delegación de competencias no siempre clara, asunto que también recogen los autores.
La de los tres mosqueteros
La acusación de corporativismo funcionarial “todos para uno, uno para todos” está fundada, pero no siempre ha pecado del mismo grado de soberbia dicen los autores. Así en la segunda mitad del siglo XX los cuerpos se asemejaban a una secta de intereses corporativismo. La estructura administrativa se presta a ello.
"Como todo grupo organizado, al aumentar la presencia e imagen (…) se ven guapos (…) la soberbia individual se alimenta bajo el paraguas del corporativismo tolerado o cómplice. Cuerpos cosméticos (…) sin ser ya un cosmos en sí mismos" (Del Valle y Chaves 2016: 61).
No todos los cuerpos son iguales, obviamente. Ni piden lo mismo. Ni pecan en el mismo grado, sino que es colateral al escalafón que ocupan en el entramado de las administraciones públicas. Como tampoco su estatuto es intocable (los autores en este aspecto refieren a un estoicismo en soportar retrocesos de derechos laborales a merced de la coyuntura que excusa la voluntad de adelgazar o mantener la administración en función del gobierno).
La erótica del lujo
Después de superar unas oposiciones (criticadas en su forma por funcionarios, políticos y ciudadanos, a la espera de que cambien poco a poco) el residuo que exhibe el funcionario en nuestros tiempos es que, aunque esté valorado su trabajo de aquella manera al menos es estable (no es baladí, baste pensar en la vigente reforma laboral y cualquier otro gremio de trabajadores donde la precariedad es un signo habitual).
Nuevos oficios, no funcionarios nuevos
Networking, nuevas tecnologías y administración electrónica son un horror para el funcionario que se examinó con máquina de escritura, los funcionarios analógicos, los expertos por experiencia más que por productivos. De los nuevos tiempos -curiosa expresión, ¿acaso no son “siempre” y cada vez nuevos, cuando la tasa de reposición no hace de las suyas?- el agravio comparativo (Del Valle y Chaves 2016: 129), aquello de todos iguales, aunque desiguales (Del Valle y Chaves 2016: 129, 131 y 134), luego están los funcionarios que envidian el sector privado (Del Valle y Chaves 2016: 133) y funcionarios que son envidiados.
4. La ciudadanía de Fuenteovejuna
El funcionario, visto por los ciudadanos de Fuenteovejuna es un glotón insaciable, unos perezosos, vagos, tercos, privilegiados... bueno, no todos, algunos como se ha dicho anteriormente son envidiados ¿lo son por eso mismo? Probablemente.
Sin súplicas
Un elemento modernizador de las administraciones públicas es llamar a las cosas por distinto nombre (Wittgenstein tendría algo que decir en esto) y es que es sintomático de cómo la administración pública se va transformando, dicen los autores que los tratamientos no son los que eran, al igual la concepción de estar al servicio de la ciudadanía se da por sentado y es común en el funcionariado. Las súplicas ahora son solicitudes. La burocracia, el papeleo, aun habiendo experimentado un auge significativo ha traído consigo normas de “racionalización de la administración pública”, irónico uso de los términos cuando en la mayor de las veces se desliza un sesgo ideológico por el que la racionalización en vez de simplificación se torna en recortes; y nosotros no podemos evitar pensar en lo distinto que escribiría hoy Weber.
Con paciencia
Afirman los autores que “los ciudadanos no quieren amistad con quien está gestionando su expediente, sino que sea imparcial y resolutivo”. Quedémonos con la resolución, que de la imparcialidad dependerá del interés que en cada caso se baraje. Del Valle y Chaves no son ajenos a la inercia que impone vivir en tiempos modernos (3) ni el ciudadano se sienta a escuchar, ni el funcionario, que es el experto de la burocracia, acostumbra a explicar.
5. Políticos son los que vienen y van
Los autores lanzan al lector preguntas como las que sucintamente formulamos a continuación, ¿pueden los funcionarios actuar libremente?, ¿pueden los políticos actuar libremente?, ¿lo hacen?, ¿quién es la autoridad?, ¿se aprovechan los políticos de los funcionarios? Estas preguntas dejan abierto el debate.
Necesariamente ambos, políticos y funcionarios, se deben a las leyes, que si no es corrupción (4), pero el ordenamiento de las administraciones públicas, jerárquico, deja lugar a cierta discrecionalidad, útil para dar cierta flexibilidad a la administración, pero no exenta de vicios.
Soberbio
Dícese de quién manda (político) dice qué, quien haya de hacerlo (funcionario) que cuide el cómo. Los políticos son los encargados groso modo de marcar los objetivos políticos de las administraciones, pero, tal y como los autores observan, el distinto ritmo y metas de funcionarios y autoridades desagrada a ambos que el funcionario muestre iniciativa y el político se apropie de ella o la ignore.
Interinos que van y vienen
Los políticos gozan de vestir la chaqueta de la dirección de la administración, después de todo han sido elegidos por el pueblo o por quienes eligió el pueblo. Como “no hay mal que dure cien años ni cuerpo que lo resista” quienes ha superado una oposición, son expertos y subordinados, y a los políticos verán como gentes que hoy están y cuando toque cambiarán -lección de humildad-.
Una relación estrecha y tirante
Al igual que todos los miembros de una oficina están obligados a convivir, estos también lo están con los políticos “en esa enorme pecera”. Explican los autores que, en ocasiones, el político no busca la sabiduría del recién llegado a la oficina, sino la eficacia resolutiva del veterano y se tejen lazos de recíproca fidelidad. A consecuencia de ello los demás perciben quien manda en la sombra, quien teje y desteje.
En definitiva: "La relación entre funcionario y autoridad es y debe ser leal, dinámica y no traumática" (Del Valle y Chaves 2016: 109).
1. Sobre la Administración como producto histórico y la evolución véase la obra de Baena del Alcázar (2000).
2. Utilizamos el texto de Carles Ramió (1999) para situarnos en este enfoque. No obstante, advertimos que no se pretende desarrollar un estudio de la Administración Pública a partir del enfoque, ya que excedería por mucho la finalidad de nuestro propósito.
3. Inevitable recordar la premonición de Charles Chaplin en la película homónima, Tiempos modernos (1936), como interesantes son las reflexiones de Zygmunt Bauman en Tiempos líquidos (2007).
4. Para una concepción deontológica sobre corrupción puede ser útil el capítulo de Garzón Valdés (2007).
Baena del Alcázar, M.
2000 Administración pública y Estado. En Curso de Ciencia de la Administración. Madrid, Tecnos.
Bauman, Zygmunt
2007 Tiempos líquidos. Vivir en una época de incertidumbre. Madrid, Tusquets
Del Valle, Juan M. (y José R. Chaves)
2016 Los diez pecados capitales de los empleados públicos. Leyenda y realidad de una tribu universal. Madrid, Amarante.
Garzón Valdés, E.
2007 "El concepto de corrupción", en V. Zapatero, La corrupción. Mexico, Ednes Coyoacan.
Pfeffer, Jeffrey
1992 El poder en las organizaciones. Política e influencia de la empresa. Boston, Harvard Business School Press.
Ramió, Carles
1999 Teoría de la organización y administración pública. Madrid, Tecnos.
Thompson, Dennis F.
1999 La ética política y el ejercicio de los cargos públicos. Barcelona, Gedisa.